盡管呼聲很高，口號不少，保障房的建設依然不容易落地。有媒體報道，截至5月底，各地保障房開工為340萬套；一個月之后，開工量就增加到500萬套。“很多地方挖個坑就算開工了”。一位不愿透露姓名的業內人士告訴記者，保障房建設的困難有很多。 盡管呼聲很高，口號不少，保障房的建設依然不容易落地。 今年兩會期間，住房和城鄉建設部(以下簡稱住建部)副部長齊驥曾在新聞發布會上信心十足地表示，今年將開工建設1000萬套保障房，保障性安居工程未完成的地方，負責人將被直接約談，甚至問責。 兩個月后，住建部發出《關于公開城鎮保障性安居工程建設信息的通知》，要求各地在該通知下發20個工作日之后公開保障房建設信息。 20個工作日后，沒有一個省區市按住建部的要求公開信息。 6月9日，住建部部長姜偉新發話，要求各地必須在11月末之前全面開工建設1000萬套保障性安居工程。當晚，北京、上海的保障房建設信息才露面。 “中國的官員似乎一直搞不清楚保障房該怎么做。” 日本金嘉株式會社董事長中西楊華告訴記者，每年都有很多的中國政府官員到日本考察房地產，但好像看不到效果。 地方政府缺少動力建保障房？ 6月初，有數據顯示，各地保障房開工率僅有3成。然而，一個月之后，各地陸續公開的數據卻顯示，保障房開工率迅速增長。 比如，山東省已完成全年任務的66.2%，甘肅省上半年已有68%的保障性住房已經開工建設，山西省開工率達到88.5%，遼寧省開工率已超過91.1%。 有媒體報道，截至5月底，各地保障房開工為340萬套；一個月之后，開工量就增加到500萬套。 “這個數字恐怕水分不少，很多地方挖個坑就算開工了。”一位不愿透露姓名的業內人士告訴記者，保障房建設的困難有很多。 從建設本身來看，資金、土地是硬件，地方政府態度則是軟件。 今年兩會期間，住建部副部長齊驥表示，今年1000萬套的保障性安居工程建設，預計需要投入1.3萬億~1.4萬億元。這其中，中央和各級政府出資5000億元，剩余8000億元則由社會融資實現。 按照預算，中央能夠拿出的資金僅為1030億元。這也就意味著，地方政府將要出資近4000億元。 無論怎么算，這都是一筆數額巨大的資金。 既有資金來源渠道包括：土地出讓金的10%、公積金增值收益的一部分，以及中央財政資金。 “表面看，好像資金來源渠道很多，但從實際數量上看，應對1000萬套保障性安居工程，資金還是不夠。”中國房地產協會副會長、北京大學房地產研究所所長陳國強告訴記者，要地方政府拿出這么多資金很不容易，缺少足夠的動力。 長期以來，土地財政一直是地方政府財政收入的主力軍，要從這筆收入中拿出相當一部分用于保障房建設，必然會帶來地方政府其他支出的減少。 審計署的報告顯示，北京、上海、重慶、成都等22個城市，2010年從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例，沒有達到規定要求。 而根據財政部的統計數據計算，2010年全國廉租住房保障支出僅占當年土地出讓總收入的1.59%。而在當年土地出讓收入各項開支中，廉租住房保障支出僅占到1.7%。 土地問題上，盡管國土資源部數次要求地方政府保證保障性安居工程用地，但實際上，土地的使用情況非常復雜。 中國社科院金融研究所房地產金融研究中心主任汪利娜告訴記者，我國于1990年年初就開始建立土地儲備中心，各城市土地儲備很多，但留給保障房的卻很少。 “地方政府非常樂意將土地用于商業開發，因為可以預期房價的上漲，帶來更多收益。保障房的收益很低，地方政府動力不足。”汪利娜說，在地方，很多保障房用地是拆遷用地，涉及拆遷戶很多，出房率很低。還有將破產企業用地用來建保障房，土地轉換程序很繁瑣，且有的企業負債不清。 從資金到土地，保障房建設都顯得困難重重。 保障房建設缺少良性機制 再來看社會融資。6月20日，國家發改委將《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》下發到各省。在這個通知中，國家發改委表示，支持符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業，通過發行企業債券進行保障性住房項目融資。 與此相呼應，財政部、住建部也聯合下發通知，要求地方財政部門要將今年2000億地方資金優先用于保障性安居工程。 “民間資本怎么進入保障房建設？”陳國強說，要吸引民間資本進入，就必須讓民間資本看到可預期的收益，但目前政府還沒有建立起一套游戲規則，民間資本根本不知道如何進入、如何退出，也不知道有什么樣的盈利模式。 陳國強告訴記者，從表面看，資金和土地是制約保障房建設的關鍵因素，但深入來看，還是缺少一個良好的保障房建設機制，無法調動地方政府和民間資本的積極性。 2008年，萬科曾在廣州和佛山交界處啟動一個廉租房項目，這是全國范圍內首個企業參與的保障房項目。但由于缺少地方政府的政策支持，3年過后，萬科發現，不僅看不到賺錢的方法，就連收回成本都需要57年。 在近日召開的2011中日地產可持續性發展高峰論壇上，日本金嘉株式會社董事長中西楊華告訴記者，在日本，保障房納入國家預算，從規劃到建設都由一個專門的機構來負責，根本不存在缺少資金和土地的問題。 按照她的介紹，在日本，從中央到地方，保障房也分很多種，有中央政府建設的，也有地方建設的。租金根據申請人的家庭人口進行調整，家庭人口越多，租金越低。目的就是讓這些家庭能夠盡快地積累起一定的財富購買商品住宅。 “日本的保障房都建在適宜的地方，并不偏遠，而且每套的套內面積都在50平方米以上。”中西楊華說，歷史上，日本的保障房曾覆蓋了40%以上的國內住宅需求。 以保障房之名行福利分配之實 保障房建設面臨缺少機制，缺少資金與土地的尷尬，在1000萬套保障性安居工程的任務下，保障房的建設開始出現意想不到的變種。 根據已有的報道，一些地方政府將之前在建的教師宿舍、企業員工宿舍等，一并計入保障性安居工程。還有的地方，不僅有不少企事業單位利用自有土地重新進行集資建房，低價賣給職工，而且還有的將拆遷戶獲得的補償住房列入保障房名目。 華遠地產上市公司董事長任志強就在一篇博客中質疑這些保障房的變種。 “政府近兩年強力推行保障性住房的建設運動，但至今也沒有一部法律，甚至一部法規性文件說明什么是保障、什么是應保障的對象。”任志強說，于是拆遷房進入了保障、棚戶區改造進入了保障、公務員分房(低價購房)進入了保障、教師進入了保障、定向安置進入了保障，廉租房中出現了奔馳車，公租房成為了單位的福利分房…… 偉業我愛我家集團副總裁胡景暉對這種現象已經見怪不怪了。他告訴記者，這么多年來，企事業單位的集資建房從來就沒有停止過。員工以低價買到了房子，很高興，政府將這些住房計入保障房任務，也很高興；但對那些真正需要保障房的人群來說，這意味著什么？ “地方保障房變種太普遍了，如單位集資建房、福利分房。”汪利娜告訴記者，如果保障房這么搞，那就意味著歷史的倒退，我們剛剛建立起來的統一的社會化的住房供給又回到了給部分人福利分配的老路上去。 在汪利娜看來，之所以出現這些問題，就在于我們對于住房保障的理解還存在偏差。住房保障不能簡單限定在為低收入人群，而應該是廣義的、如社會保障一樣人人都享有的。而保障房與市場都是政府實施住房保障的不同形式，兩者不意味著對立，是互為補充。 汪利娜告訴記者，通過住房制度改革，我國有很多人通過商品房解決了住房問題，商品房擁有率達到44%。現有的住房保障問題在于，很多保障房并不面向低收入人群，而是成為特權專享。 “從實際操作來看，經濟適用房、兩限房這類出售型的保障性住房難以確定購買對象資格，且5年后上市交易，帶來很多弊端。”汪利娜說，廉租房、公共租賃房這類出租型的保障性住房才是應該大力發展的保障性住房。而且公共租賃房可以是政府政策扶持民營的多種租賃性住房，包括存量房的出租。 按照她的設計，出租型的保障性住房可以實行政府指導價，也可以將部分定價權交給負責運營的企業。因為受益群體不同，可以實施差別定價，按照不同家庭的實際收入狀況與不同需求進行定價。當一個家庭收入狀況不好的時候，可以申請廉租房或公共租賃房，可以根據財力大小選擇不同檔次的廉租房和公共租賃房。當這個家庭收入狀況得到改善，則可以離開保障性住房體系，通過商品房來解決住房問題。只有保證保障性住房經濟上可行，才能實現可持續性。 “現在最令人著急的是拿不到基礎數據。”汪利娜說，住房市場建設和搞保障性住房好幾年了，一直都看不到基礎數據，我們的存量住房市場的規模、結構？到底有多少人需要保障性住房？家底清，我們的政策制定才有依據。 也許，正是這種模糊的政策制定，衍生出了種種保障房的怪現象。 “現在很多地方以保障房之名行福利分房之實，造成了體制上的逆向回歸，這需要我們警惕。”陳國強說，或許，我們不該盯著保障房的數字，而應該看看究竟有多少中低收入家庭通過保障房解決了住房問題。